范唯：教育督政工作面临的困境及破解对策

 一、教育督政的制度演变

“有制”才能“有治”，“善制”方能“善治”。制度不仅可以促进治理主体间的互动，也可以对其进行控制，同时治理主体间的互动也会改变和形塑制度。（包国宪、赵晓军：“新公共治理理论及对中国公共服务绩效评估的影响”，《上海行政学院学报》2018年第3期）改革开放以来，我国逐步认识到建立健全教育督政制度对于促进重大教育任务落到实处的重要性。在推动“两基”（基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲）目标达成的关键时期，原国家教委发布《教育督导暂行规定》（1991年），明确教育督导的任务是“对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导，保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现”。自此，教育督导开启了从单一“督学”向“督政督学并重”的转型升级。习近平总书记在福建工作期间，结合基层实际，推动当地教育发展的实践探索逐步凝练形成了教育督导制度的理论雏形。

习近平总书记在福建省厦门市工作期间，主持编制了《1985年—2000年厦门经济社会发展战略》，在规划中提出政府管理要“从依政策管理为主转变为依法（章程、法规）管理为主，实行督导和行政分离管理体制”。随后在主政福建省宁德市委期间，他进一步提出要“真正把教育摆在先行官的位置”“强化政府对教育的宏观管理”，特别强调“各级党委政府要用解决群众关心的教育问题成效检验各级干部的工作成效”，并且于1990年亲自谋划、在全国首创成立“宁德地区普通教育督导室”，明确职级、编制和工作职责，确立教育督导在“强化政府对教育工作的宏观管理”中的重要地位和作用，成为全国督导机构相对独立、督导职能定位比较清晰的典范，创造性落实党和国家关于教育的大政方针。

进入21世纪，我国教育督政制度得到进一步完善。2003年，《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》明确提出要“建立对县级人民政府教育工作的督导评估机制”。2004年，国务院办公厅转发了教育部《关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度意见的通知》，进一步明确“对县级人民政府教育工作的督导评估由省级人民政府负责”，“地（市）级人民政府根据省级人民政府的要求，每年具体组织对所属县（市、区）的督导检查”。在该政策的引导下，安徽、湖南、福建、黑龙江、吉林、河北、云南、西藏等省（区）陆续出台相应政策，启动了对县级人民政府教育工作的督导评估工作。

2012年8月29日，国务院第215次常务会议通过《教育督导条例》，明确了教育督导内容，其中第一条便是“县级以上人民政府对下级人民政府落实教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的督导”，从法律层面确立、规定了教育督政的重要地位。2017年，国务院办公厅印发《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》，在明确对省级人民政府履行教育职责督导评价原则、内容、程序、结果使用等的同时，还特别要求“省级人民政府应依据本办法，结合本行政区域实际制定具体实施方案，开展对本行政区域内各级政府履行教育职责的评价工作”。在国家层面先行先试和大力倡导带动之下，各省因时而变、因势而为，因地制宜开展了对省域内地方政府履行教育职责的督导评价工作。到2021年，各地省域内地方政府履行教育职责督导评价制度基本形成。其中，全国以省级人民政府教育督导委员会为评价主体，只开展对地市级评价的有17个，只开展对区县级评价的有4个，既对地市级又对区县级开展评价的有11个。至此，我国逐步形成了省级—市级—县级政府层层教育督政制度。这一制度设计在推动党中央、国务院重大教育决策部署落实，特别是在保障各级政府财政性教育投入，促进教育资源均衡配置，全面实现义务教育基本均衡发展，助推“双减”行动取得实效等方面，发挥了关键作用，被认为是“问责、改进、发展、规划、决策”的重要杠杆。

习近平总书记强调，“制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题”。要把制度建设贯穿到党的各项建设之中，以制度建设保障党的建设各项任务落实。教育督导是教育法规定的一项基本教育制度，是国家教育治理体系的重要组成部分，旨在保障教育方针政策的贯彻落实，促进教育事业的科学发展。“从依政策管理为主转变为依法（章程、法规）管理为主”，为有效发挥教育督导指明了方向。

近年来，面对机构改革、基层减负新要求以及教育发展新形势，教育督政面临以下四个方面的困境。

一是“谁来督”尚未明确。《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》第三条明确规定，“评价工作由国务院教育督导委员会统筹领导，国务院教育督导委员会办公室组织实施”。此后数年，各级教育督导委员会一直作为国务院对省级人民政府、省级人民政府对区域内地市县人民政府教育督政的主体。2023年，中共中央、国务院印发《党中央、国务院议事协调机构优化调整方案》，决定不再保留国务院教育督导委员会，相关工作由教育部承担。受我国“职责同构”政府管理体制的影响，地方层级随即产生“多米诺效应”，各省级教育督导委员会陆续撤销，相应职能多数移交至省教育厅。而在现有行政权力结构下，教育行政部门难以“名正言顺”地对下级政府直接开展教育督政工作，除了极少数省份还在“坚持”外，绝大多数省份该项工作实际上已处于停摆状态，造成教育督政制度功能性休克。

二是“督什么”有待研究。“督什么”涉及督政指标的研制。“测量时代”的特点是“批量生产指标”，但是这些被设计出来的指标，在真正实践操作后经常不能带来工作的改进。有学者归纳出政府绩效评价指标研制中的三个主要问题，即：实践中存在大量难以测量和问责的指标，评价指标和政府绩效目标之间关联不足，以及过多的规则类指标在增加了基层负担的同时还限制了公共组织的创新活力（胡伶：“绩效管理导向下政府履行教育职责评价指标体系的构建—来自上海市的实践与探索”，《教育测量与评价》2025年第2期）。教育督政本质上也归属于政府绩效评价。要规避上述问题，在“督什么”上至少面临两个挑战。其一是立足新形势新任务聚焦关键领域，如提升教育公共服务的普惠性、可及性、便捷性，建立中小学校党组织领导的校长负责制，实施新时代立德树人工程，推进教育家精神铸魂强师行动等；其二是围绕关键领域遴选或研发关键指标，提高指标的信度和效度，提升教育督政的科学性。

三是“怎么督”考验工作智慧。一方面，大部分省级督导机构作为省教育厅内设机构，不具备对下级政府行文的权限，如何明确政府履责要求并监督指导落实到位，面临更大的工作挑战。与原有教育督导委员会成员单位的定期沟通渠道中断，督政可依托的专业力量大大削弱，直接影响工作的权威性和有效性。另一方面，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《整治形式主义为基层减负若干规定》，明确要求“统筹规范督查检查考核”，对严格计划和备案管理、改进方式方法、严控对基层督查检查考核总量等作出了严格规定。因此，如何创造性地开展工作，确保教育督政工作合法合理就显得尤其重要。

四是督政结果运用不充分影响制度效能。从我国实践来看，督政结果强调问题清单和整改成效。通常，发现的短期显性问题整改成效较好，长期性、系统性和隐性问题整改成效较弱，如政府加大财政投入、合理分配有限教育资源等方面，整改效果往往不理想。教育督政的生命力在于“促进”而非“督政活动本身”，只有当督政结果能真正驱动资源配置、倒逼行为变革、重塑制度权威时，教育督政才能从技术工具升维为治理现代化引擎。

 三、教育强国建设亟待加强教育督政

教育督政是县级以上人民政府对下级人民政府落实党的教育方针和教育法律法规、规章制度以及国家政策的督导，是中国特色教育治理体系与治理能力现代化的重要组成部分。用中长期规划指导经济社会发展是我们党治国理政的重要方式，改革开放以来，每一次教育中长期规划目标的达成，都离不开教育督政的保驾护航。实践证明，教育督政对督促政府遵守执行教育法律法规、政策和标准，促进政府及时整改教育发展问题，为政府制定教育政策提供科学依据，促进教育改革创新，推进教育系统变革升级，保障教育体系的安全稳定，营造社会关注支持教育事业发展的氛围，具有不可替代的作用。在教育强国战略实施之际，迫切需要进一步加强教育督政。条块结合是中国特色政府管理体制的典型特征，各“条”各“块”能否形成合力是教育强国建设目标能否达成的关键，“如果层层负责那肯定是最大优点；但如果层层推诿，就会是明显的缺点”（刘桂芝、王春鑫：“基层政府职责体系建设：逻辑转向、现实障碍与优化路径”，《地方治理研究》2024年第1期）。

一是教育强国建设需要加强部门协同。习近平总书记在全国教育大会上强调，建成教育强国是实现以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的先导任务、坚实基础、战略支撑，必须朝着既定目标扎实迈进。目前离建成教育强国目标仅剩10年时间，时间紧任务重，教育改革的系统性、整体性、协同性要求高，需要全面强化政府履责评价，督促各级政府把优先发展教育事业作为推动党和国家各项事业发展的重要先手棋，引导各级党政主要负责同志熟悉教育、关心教育、研究教育，推动政府各职能部门凝聚共识，破除制约教育事业发展的体制机制障碍。

二是教育强国建设需要凝聚各级党委政府力量。发展中国家、人口大国，行之有效的社会管理体制通常是自上而下、政府主导的形式，教育也不例外。《中华人民共和国教育法》规定，国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。《中华人民共和国义务教育法》规定，义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作；县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责义务教育实施工作。这就决定了，基础教育主要由县一级人民政府及其相关部门负责。党中央、国务院重大教育决策部署，教育领域的方针政策、法律法规的贯彻落实，以及教育改革发展进程与办学质量效益的提升，根本上取决于县一级政府对教育工作的重视程度、省级政府的统筹作用和市级政府的协调作用。强化教育督政，督促各级政府改进教育治理、加强经费投入、支持师资建设、提供用地保障、优化教育生态，才能充分有效推进教育改革，促进教育公平和高质量发展。可以说，地方政府是国家战略的“关键落子”，各级地方政府能否切实履行好教育职责，直接决定教育强国战略的穿透力和建设成色。

三是“职责同构”的政府管理体制需要国家层面率先进行教育督政转型。“职责同构”是我国政府管理体制的核心特征，主要指从中央到基层的五级政府（中央—省—市—县—乡）在机构设置、职能范围和权力配置上高度相似甚至趋同的现象。其核心内涵包括三个方面：机构同构（上下级政府设立相同部门）、职能同构（各级承担类似职责）、权力同构（政策执行权层层嵌套）。“政府纵向间职责配置和机构设置表现为典型的‘上下对口，左右对齐’，即五级政府管理的工作大体一样，机构设置大体一样，并由一个个条条‘串’起来，形成‘横向到边，纵向到底’‘条条块块交叉’的结构。”（朱光磊、张志红：“职责同构：中国政府纵向职责配置的基本特征”，《治理研究》2024年第6期）国家层面的教育督政制度设计直接影响地方层面教育督政工作机制的建立，成为效仿的对象。因此，迫切需要国家层面对当前教育督政面临的困境和教育强国建设的要求，主动作为，率先进行教育督政转型迭代升级，探索出科学、合理的教育督政工作机制。

 四、以全过程人民民主之钥指导新形势下督政转型迭代升级

当前，世界各国正进入乌卡社会（VUCA），即一种易变性（V）、不确定性（U）、复杂性（C）、模糊性（A）交织的新型社会形态。面对教育发展环境的复杂易变和不确定、教育强国战略目标达成的需要，以及人民群众对更加公平、更加均衡和更高质量教育的期待，教育督政制度必须进行系统性重构。党的二十大报告指出，“人民民主是社会主义的生命，是全面建设社会主义现代化国家的应有之义”，“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主”。发展全过程人民民主被作为中国式现代化本质要求的一个重要内容。应以全过程人民民主之钥，探索破解新形势下教育督政困境的可行路径。

一是依托专业力量，研究先行，确保教育督政的科学性。从“如何落实党中央重大教育决策部署”的改革之问、“如何回答深化督导体制机制”的决策之问、“如何回应切实为基层减负”的实践之问三个维度，积聚业内专家学者，通过有组织的科研，开展专题研究，快速形成督政执行的方式方法转型升级设计，更好发挥教育督导“指挥棒”作用，确保教育强国建设任务高质量完成。

二是问计一线，博采众长，充分吸纳教育督政的“基层智慧”。习近平总书记强调：“推进中国式现代化是一个探索性事业……各地区各部门要结合各自具体实际开拓创新，特别是在前沿实践、未知领域，鼓励大胆探索、敢为人先，寻求有效解决新矛盾新问题的思路和办法，努力创造可复制、可推广的新鲜经验。”以上海市为例，教育督政呈现四个特征。首先，增加教育督政的实效性和动态性。2021年启动的第四轮对区政府督政，采取了“5+1模式”，即在5年周期内对各区开展一次全覆盖实地督导的同时，增加每年1次的年度检测。其次，强调数据治理，减轻基层负担。建立“上海教育督查工作系统”，满足数据上传、确认、审核、使用需求，推动监测工作智能化。有效整合教育督导信息化平台，统一数据采集口径与格式，嵌入统计公式与分析层次，实现从原始数据到分析数据的有效转换。健全业务工作数据的获取和共享机制，实现所有数据均从教育事业统计、市教委各处室已掌握的工作数据以及已开展的相关评估工作中导入。再次，促进各区提高教育督政效果。上海市各区高度重视督政工作。闵行区坚持问题导向、寻求难点突破，坚持常态监测、凸显目标考核，坚持数据实证、强化结果运用；普陀区通过同级督政，为相关委办局、街道镇教育履职“把方向、定坐标、聚合力、踩油门”，逐步达成“教育优先发展，推进义务教育优质均衡区创建、‘双减’等重点工作，是政府职能部门共同事业”的共识；奉贤区借力综合督政，实现全面体检，推动区域教育高品质现代化发展。最后，借助专业力量。委托上海教育科学研究院研制督政指标体系、设计数据采集表、分析与挖掘数据、撰写报告等，并根据每年的监测情况对监测指标、数据采集方式和报告形式等进行持续优化。

三是集思广益，多元协作，共同探索教育督政工作新机制。2024年对省级人民政府履行教育职责评价的工作方案明确评价目标是聚焦教育强国建设，紧盯党中央、国务院重大教育决策部署和《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》重点任务要求，事关教育发展的重要安全、保障事项，人民群众急难愁盼问题解决等重要工作的落实情况，督促指导各省（区、市）强化统筹，推动地市级、县级政府切实履行教育职责，为教育高质量发展提供必要的条件、营造健康的生态。评价主体实现从“国务院教育督导委员会”到“教育部”的转变；评价方式实现从“实地督检考”到“无接触、轻感式”的转变；评价内容实现从“定性定量相结合”到“定量为主、数据呈现”的转变；评价指标围绕教育领导与保障、教育服务供给、教育质量提升等三个方面，选取党对教育工作的全面领导、教师队伍建设、学校安全保障水平、营造育人环境、落实立德树人根本任务、促进学生德智体美劳全面发展、学生核心素养状态、推进学前教育普及普惠、义务教育优质均衡发展、职业教育办学水平以及高等教育服务区域经济发展能力等11项关键指标，并在评价过程中关注省际差异，在逐年监测中突出增值评价。

四是依靠群众，组织第十二届国家督学集体攻关撰写2024年省级政府教育履责报告。本次新型督政组织，坚决贯彻落实党中央为基层减负专项工作机制要求，不再要求各省份开展自查，主要依据教育事业统计、教育经费统计等法定数据，以及全国16万责任督学每月常态入校对全国基础教育阶段52万所学校（含校区办学点）全覆盖起底摸排数据、高等教育阶段2000余所学校全覆盖年度办学数据采集等，实施轻感、“一站式”评价。评价坚持四个原则：首先是明确方向，坚持党对教育工作的全面领导，坚决贯彻党的教育方针，树立正确的政绩观和科学教育理念；其次是聚焦重点，聚焦党中央、国务院重大教育决策部署和事关教育发展、安全的主要任务和年度重点，选取关键指标，避免面面俱到；再次是真实客观，选取的指标必须有法定统计数据或教育督导评价常态监测数据作为依据，提升权威性和公信力；最后是关注发展，既评价省级政府教育履责情况，又客观反映努力程度和发展进步。根据《教育督导条例》《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》，组织第十二届国家督学（特约国家督学）全员345人，共同研制2024年省级人民政府履行教育职责评价报告。形成了全国总报告、技术（数据）分析报告以及各省主要成效与问题清单，既关注重大任务推进过程的合法性和规范性，又关注结果和努力程度；既关注底线标准的达成情况，又充分考虑各省发展基础和战略重点，实施差异化评价，激活各省份教育改革与创新的活力。

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撤销国务院教育督导委员会是党的二十大后国务院机构改革的一项具体举措。教育部继续履行教育督导法定职能，发挥好督政作用，充分体现其对教育领域保障公平、推进改革、提高质量的不可替代价值。研制督政报告的过程，就是各利益主体充分表达、达成共识、明确责任的过程，既提高了报告的科学性、合理性、可行性和包容性，又是全过程人民民主在教育督导领域具体且生动的实践。